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在習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明思想指引下,我國生態(tài)文明建設(shè)已步入一個人類文明新的歷史時期。而在當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中,礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理成為其重要的組成部分。
       一、我國礦業(yè)開發(fā)的功過與現(xiàn)狀
       我國是礦產(chǎn)資源大國,礦業(yè)是社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。建國以來,我國礦業(yè)得到了快速發(fā)展,為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和人民生活水平的提高,提供了可靠的資源保障,做出了重要貢獻(xiàn)。但是,由于種種原因,長期來我國礦業(yè)開發(fā)走的是一條以浪費資源、犧牲環(huán)境為代價的粗放式發(fā)展道路。礦產(chǎn)資源開發(fā)在為我國建設(shè)提供資源安全保障的同時,也對生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響和破壞,加重了人口、資源、環(huán)境的矛盾,遲滯了我國礦業(yè)乃至我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
       礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響主要表現(xiàn)為:
    (1)開采過程中產(chǎn)生的大量廢石、煤矸石、尾礦壓損土地、破壞植被;
    (2)各種有害元素、重金屬對土壤、水體和大氣的污染;
    (3)采礦活動引發(fā)的各種地質(zhì)災(zāi)害,如水土流失、山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、尾礦庫潰壩、沙漠化和荒漠化等;
    (4)破壞自然景觀和歷史遺跡;
    (5)破壞生物群落的生態(tài)平衡和生物多樣性等等。
       經(jīng)過多年來礦業(yè)秩序整頓、資源整合,目前我國礦山企業(yè)總數(shù)大約為7萬個,而已廢棄礦山則有約9萬個。據(jù)資料統(tǒng)計,我國礦業(yè)活動共壓占損毀土地面積約362萬公頃。其中,歷史遺留的廢舊礦山占地230萬公頃,在建、生產(chǎn)礦山占地132萬公頃。至今,中央財政、地方財政、企業(yè)和社會共投入礦山修復(fù)治理資金900多億元,在廢舊礦山占地中已完成治理修復(fù)土地面積約92萬公頃,僅占應(yīng)治理修復(fù)土地面積的40%。而且更令人擔(dān)憂的是:舊賬未還,新賬又增。以礦山固體廢棄物積存量和遞增量而言,2015年數(shù)據(jù)顯示,我國尾礦和廢石累積堆存量目前已接近600億噸,其中尾礦堆存146億噸,83%為鐵礦、銅礦、金礦開采形成的尾礦;廢石堆存438億噸,75%為煤矸石和鐵銅開采產(chǎn)生的廢石。據(jù)測算,我國每年金屬礦山會產(chǎn)出8~10億噸尾礦,非金屬礦山會產(chǎn)出3000萬噸尾礦。而近5年來,我國尾礦年排放量高達(dá)15億噸以上,加上各類采礦廢石,礦山固體廢棄物年排放量總計達(dá)30~40億噸。可見,礦山生態(tài)環(huán)境形勢仍然嚴(yán)峻,礦山生態(tài)修復(fù)任務(wù)十分艱巨,任重而道遠(yuǎn)。
       二、礦山生態(tài)修復(fù)的任務(wù)和 要求
      (一) 礦山生態(tài)修復(fù)的對象與內(nèi)容
       礦山生態(tài)修復(fù)是指通過采取工程、技術(shù)、生物等措施,對因采礦(特別是露天采礦)活動引起地貌景觀破壞等礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行綜合治理,使地質(zhì)環(huán)境達(dá)到穩(wěn)定、生態(tài)得到恢復(fù)、景觀得到美化的活動。當(dāng)前,礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理的對象有兩類礦山:

    (1)正在生產(chǎn)的礦山
       其采礦權(quán)人明確,礦山修復(fù)治理按照“誰破壞、誰治理” “邊生產(chǎn)、邊治理、邊恢復(fù)”以及“三同時”原則進(jìn)行。
主要工作:一是對廢石場、尾礦庫的治理、綠化和管控;二是對所有不穩(wěn)定邊坡、塌陷地等進(jìn)行監(jiān)測、治理,防止地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生;三是開展對廢石、尾礦等礦山固體廢棄物,以及廢水、廢氣等二次資源的開發(fā)利用,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì);四是礦山環(huán)境的綜合整治、綠化和美化,營造良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境;五是閉坑后進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)和全面治理。這些工作,在礦山生命周期的全過程中,通過綠色礦山建設(shè)實施來完成。
    (2)廢棄礦山,特別是廢棄的露天礦山
其采礦權(quán)人大都滅失。對這類礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理主要是在各地政府的主持下,按照“誰治理、誰受益”的原則,充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)帶動作用,大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會參與、開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。
       這類礦山的生態(tài)修復(fù)和綜合治理,又可分為兩種情況:
       一是對大多數(shù)的廢棄礦山(特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)的廢棄礦山)來說,主要是進(jìn)行以生態(tài)恢復(fù)為主的基礎(chǔ)性生態(tài)修復(fù)治理和綠化,使其與周邊生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)一致。具體工作分為:治理和消除各種有害元素或重金屬對土地和水體的污染;對崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的治理;土地復(fù)墾、地形地貌景觀和生態(tài)環(huán)境修復(fù)。
       二是部分廢棄礦山,尤其是城鎮(zhèn)周邊或有優(yōu)越條件的廢棄露天礦山,可以在完成基礎(chǔ)性生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上,充分利用修復(fù)后的土地資源再進(jìn)行深層次的開發(fā)式治理和生態(tài)重建,形成新的產(chǎn)業(yè)或生態(tài)產(chǎn)品,實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的最佳化。
      (二)礦山生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)與任務(wù)
       2016年7月1日,原國土資源部等5部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》中,對我國礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理提出了主要目標(biāo)和三大任務(wù)。
       主要目標(biāo):到2025年,全面建立動態(tài)監(jiān)測體系,保護(hù)和治理恢復(fù)責(zé)任全面落實,新建和生產(chǎn)礦山地質(zhì)環(huán)境得到有效保護(hù)和及時治理,歷史遺留問題解決取得顯著成效,基本建成制度完善、責(zé)任明確、措施得當(dāng)、管理到位的礦山地質(zhì)恢復(fù)和綜合治理工作體系,形成“不再欠新賬,加快還舊賬”的礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理新局面。
       三大任務(wù):一是開展由省級人民政府組織,以市、縣為主要單元的礦山地質(zhì)環(huán)境詳細(xì)調(diào)查。二是強(qiáng)化源頭預(yù)防。實行礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案、土地復(fù)墾方案同步編制、同步審查、同步實施的“三同步”制度和社會公示制度。 三是要求各地明確任務(wù)要求,加大財政資金投入,鼓勵社會資金參與,按照“誰治理、誰受益”的原則,充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)帶動作用。
       三、礦山生態(tài)修復(fù)的問題與困難
       當(dāng)前,開展礦山生修復(fù)和綜合治理,重點是針對廢棄露天礦山。其點多分散、情況復(fù)雜,治理工程量大、難度大。盡管近些年來取得一些治理成果,但總體上說困難還很多。
       (一) 歷史欠賬較多,治理資金缺乏
       目前,全國乃有大約近6萬座廢棄礦山、約200多萬公頃礦山廢棄地需要修復(fù)治理。資金不足是最大難點。如河北省過去最多時2萬多個礦山,整合后,目前有證礦山只有4000多個,1.6萬個廢棄無主礦山都需要政府出資治理,大概測算需200億元。據(jù)湖北省初步估算,僅對全省已閉坑礦山的地質(zhì)環(huán)境問題全面治理就需要投入100億元以上。江蘇省“礦山復(fù)綠”行動預(yù)計治理礦山1268個,治理面積12148公頃,估算總經(jīng)費需74.91億元。而在社會層面,由于國家還沒有明確具體的政策措施,社會投資和資本進(jìn)入的積極性也不高。
       (二)缺乏擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新,治理層次較低
       在廢棄礦山修復(fù)治理的問題上,國家沒有制定統(tǒng)一的規(guī)劃和政策,全國各地的管理方法不同,認(rèn)識和作法上也不同。一些地方為了既能整治廢棄礦山,又能減少風(fēng)險,直接采取了最安全最簡單的辦法:直接推平、復(fù)綠了事。至于其中可開采的剩余資源,或者治理復(fù)綠后效果則毫不在乎。治理層次低,沒有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會綜合效益。因為國家相關(guān)政策尚未出臺,加之地方政府的不作為,少數(shù)地方甚至出現(xiàn)了打著“開發(fā)式治理”幌子盜采礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象。
       (三)利益主體多元,統(tǒng)壽協(xié)調(diào)困難
       廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理工程涉及礦山、土地、交通、水利、電力、安防、環(huán)保等多個部門的協(xié)調(diào)配合。然而,由于各部門缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,給修復(fù)治理工程平添了種種障礙,阻礙了工程實施。尤其是涉及到資源、土地問題時,更是問題重重,衍生多種難以解決的矛盾,甚至法律糾紛。
       (四)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范欠缺,治理質(zhì)量難保
       由于圍繞廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理的各種相關(guān)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范、管理制度與體系等尚為建立完善,對工程的設(shè)計審批、施工管理、評估驗收等工作造成困難,難以保障工程目標(biāo)、質(zhì)量和綜合效益的實現(xiàn)。
       四、開發(fā)式治理的優(yōu)勢與重要性
       礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理存在點多面廣、地域問題復(fù)雜的情況,應(yīng)堅持因地制宜、一地一策的原則進(jìn)行地方適用性治理。當(dāng)前,各地在治理中出現(xiàn)了各種不同的修復(fù)治理方法、模式、工藝技術(shù)等,有力地推進(jìn)了修復(fù)治理工作,取得了較好成績和效果。其中最值得推崇的是在開發(fā)式治理過程中探索出的新模式。
       (一) 開發(fā)式治理的理解與認(rèn)識
       什么是開發(fā)式治理,人們有不同的認(rèn)識和理解。
    (1)狹義的理解與認(rèn)識。廢棄礦山必然存在殘余礦產(chǎn)資源或可加工利用的廢石料等。有人認(rèn)為,在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理過程中,對這些資源進(jìn)行開發(fā)利用,以獲得治理資金的補(bǔ)償,保障治理工程的施工與完成。這種方式就叫做開發(fā)式治理。
    (2)廣義的理解與認(rèn)識。對開發(fā)式治理應(yīng)從更廣義、更高層次去理解。有人認(rèn)為,在治理過程中,對殘余資源進(jìn)行開發(fā)利用是必然和必要的,但其經(jīng)濟(jì)收益是有限的。從廣義和更高層次去理解,就是要在進(jìn)行基本修復(fù)治理工作的基礎(chǔ)上,去開發(fā)以土地利用為重點的建設(shè)項目,即以土地復(fù)墾為龍頭,以生態(tài)重塑為主線,投資建設(shè)能獲取土地增值紅利的第二、第三產(chǎn)業(yè)。如上海深坑酒店、山東平度縣梨溝山生態(tài)公園、寧波地下賽車場、大冶礦山地質(zhì)公園等項目,通過對廢棄礦山的綜合治理、生態(tài)重建,開發(fā)出新的產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品,以滿足人民群眾日益增長的對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要和對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求,由此推動社會綠色發(fā)展和綠色低碳生話。
       (二)開發(fā)式治理的內(nèi)涵與優(yōu)勢
       鑒于對廢棄礦山生態(tài)修復(fù)開發(fā)式治理的廣義理解與認(rèn)識,開發(fā)式治理模式具有如下優(yōu)勢和特點:
       1. 在“誰治理、誰受益”政策措施保障下,必然會吸引廣泛的社會參與和資金投入,解決治理工作中資金缺口大的難題。
       2. 廢棄礦山深層次治理與生態(tài)環(huán)境重建,勢必要與山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)相融合,使受損、退化、服務(wù)功能下降的廢棄礦山的生態(tài)系統(tǒng)得到整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。
       3. 廢棄礦山推行“開發(fā)式治理”,既能節(jié)約大量財政資金,減少中央和地方財政的壓力,又能變廢為寶、化害為利,減少資源浪費,實現(xiàn)礦產(chǎn)和土地資源的最大化利用,還能有效改善生態(tài)環(huán)境,造福當(dāng)?shù)匕傩铡?br style="box-sizing: border-box; padding: 0px; margin: 0px;"/>       4. 開發(fā)式治理一般投資大、規(guī)模大,必須充分發(fā)揮市場化運作優(yōu)勢,推動三產(chǎn)聯(lián)合體的形成,來實現(xiàn)生態(tài)效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
       五、推進(jìn)開發(fā)式治理的意見建議
       按照自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部新近出臺的《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》中提出的,在生態(tài)修復(fù)和治理過程中,必須“遵循自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性、動態(tài)性及其內(nèi)在規(guī)律……對山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)實現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化,提高社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)彈性,全面提升國家和區(qū)域生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用”的要求。 
       為加快推進(jìn)我國礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理,特別是開發(fā)式治理工作,提出如下意見建議。
       (一) 必須以政策作保障
       國家對礦山生態(tài)修復(fù)還沒有出臺統(tǒng)一的政策與標(biāo)準(zhǔn)。各地方政策與要求也五花八門、差異很大。即使國家相關(guān)部委出臺一些指導(dǎo)性意見,短時間內(nèi)缺乏具體實施細(xì)則和保障措施的情況也難以改變。因此社會投資者有擔(dān)心、不放心,影響了投資積極性,一些地方主管部門也以此為由找到了不作為的借口。建議盡快制訂出臺相關(guān)鼓勵、扶持和支持政策,特別是要明確生態(tài)修復(fù)中涉礦政策、土地及流轉(zhuǎn)政策、企業(yè)和國家利益協(xié)調(diào)政策、生態(tài)產(chǎn)品稅費政策等。要有具體細(xì)則、保障措施,要具可操作性。
       (二) 必須以規(guī)劃作基礎(chǔ)
    規(guī)劃是龍頭。要保證“開發(fā)式治理”順利推進(jìn),實現(xiàn)廢棄礦山的綜合整治,必須要規(guī)劃先行。建議各地政府(特別是縣市)主管部門要盡快制訂“山水林田湖草”整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的規(guī)劃。規(guī)劃一定要堅持因地制宜、一地一策原則,所有礦山生態(tài)修復(fù)項目必須納入該規(guī)劃之中,以保證礦山生態(tài)修復(fù)與地方山水林田湖草保護(hù)相協(xié)調(diào),與地方生態(tài)文明建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。
       (三) 必須以科技作支撐
       開展生態(tài)修復(fù),我們不能只借鑒國外生態(tài)修復(fù)的經(jīng)驗,必須要結(jié)合我國特有的國情與實踐,進(jìn)行制度創(chuàng)新、理念創(chuàng)新和科技創(chuàng)新,尤其要以科技創(chuàng)新為主導(dǎo)、作支撐。當(dāng)前,生態(tài)修復(fù)的理念和目標(biāo)已經(jīng)確定,我們已經(jīng)具備了很多方面的技術(shù),如邊坡治理穩(wěn)定與植被恢復(fù)綠化、尾礦和廢石二次利用、土地復(fù)墾、水土保持、土壤改造、消除重金屬污染、生物菌群恢復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測等實用技術(shù)。但還沒有形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系,科技對生態(tài)修復(fù)的支撐作用還相對比薄弱,不能夠匹配生態(tài)修復(fù)的需求和目標(biāo)。因此,建議盡快制定各類相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),建立一個完整的科技支撐體系,以科技為驅(qū)動力,加快推進(jìn)廢棄礦山的生態(tài)修復(fù)與綜合治理。
      (四) 必須以嚴(yán)管作保證
       目前,在礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理中,暴露出許多對項目審批不嚴(yán)、監(jiān)管不到位的問題。礦山生態(tài)修復(fù)和綜合治理工程涉及方方面面,各有關(guān)部門應(yīng)盡快完善相關(guān)監(jiān)管制度并落實到位,做到源頭防治。必須克服部門鴻溝、加強(qiáng)溝通協(xié)商,以期實現(xiàn)共建共管。要嚴(yán)格執(zhí)法,特別是嚴(yán)把“三關(guān)”:一是項目審批關(guān)。必須堅持原則、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵支持開發(fā)式治理創(chuàng)新性項目,鼓勵礦山生態(tài)修復(fù)與綜合治理與地產(chǎn)開發(fā)、旅游、養(yǎng)老、醫(yī)療、康養(yǎng)、運動、種養(yǎng)殖、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)綜合體等建設(shè)項目。二是施工監(jiān)督關(guān)。加強(qiáng)治理過程中的施工監(jiān)督管理,確保無違法違規(guī)事件的發(fā)生,確保安全施工、工程按時按質(zhì)按量完成。三是工程驗收關(guān)。要不講情面、嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān),避免一些地方出現(xiàn)的“一年綠、二年枯、三年變原樣”的“樣子貨工程”。

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